科學發(fā)展觀指導下的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略
作者： 南京市社會科學院 李程驊城鎮(zhèn)化與國家的工業(yè)化相伴隨，是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結果。2011 年，我國城市化率已超越50%，人均GDP超過5000美元。根據(jù)國際經(jīng)驗，經(jīng)濟發(fā)展的這個階段是城市化的加速發(fā)展期。“ 十二五”時期，我們要在科學發(fā)展觀指導下，把城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展作為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要支撐，著力破解城鄉(xiāng)二元結構，加快推進我國城鎮(zhèn)化進程。
一
當前及今后一個時期，加快推進我國城鎮(zhèn)化進程， 必須直面城鄉(xiāng)之間存在的制度性障礙，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。只有這樣，才能理清發(fā)展思路，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中加快產(chǎn)業(yè)結構調整步伐，釋放出城鎮(zhèn)化的巨大增長動力。首先，受城鄉(xiāng)二元結構等長期因素制約，我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民在城鎮(zhèn)化的進程中長期處于弱勢地位，優(yōu)質的生產(chǎn)要素向城市單向流動和聚集，在“減少農(nóng)民”的同時也邊緣化了農(nóng)村、弱化了農(nóng)業(yè)。無論從城市產(chǎn)業(yè)的合理布局來看，還是從社會主義新農(nóng)村建設來看，這種狀況是不可持續(xù)的。因此，保持經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長，必須破除城鄉(xiāng)二元結構的體制障礙，讓各種生產(chǎn)要素在“下鄉(xiāng)”和“進城”的過程中得到優(yōu)化配置，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)在空間上的對接和互融。城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展，追求的應當是城市、郊區(qū)、郊縣及至周邊農(nóng)村的資源利用價值的最大化。以往一些城市缺乏戰(zhàn)略眼光，在大部分時段內被動地進行城市產(chǎn)業(yè)的單向拓展，造成產(chǎn)業(yè)布局上的同質化競爭。還有的地區(qū)為提高城鎮(zhèn)化率，不顧自身經(jīng)濟發(fā)展實際，主要依靠行政手段推行“戶口城鎮(zhèn)化”。這種做法雖然在地理上擴展了城市范圍，增加了城市人口，但由于城市經(jīng)濟總量偏小、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低、公共配套設施缺位，其結果是失地農(nóng)民變身失業(yè)人員，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展差距加大，反而影響城鄉(xiāng)要素資源的合理配置。
其次，多年來在行政管理上形成的以GDP為主體的政績考核辦法，使我國難以在城鄉(xiāng)之間實現(xiàn)商品市場和勞動力等要素市場的一體化，導致絕大多數(shù)地方城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)分割。在理論上，資源要素按市場規(guī)律流動是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展的前提。但是，長期以來，在層層經(jīng)濟指標考核壓力下，即使是同一個城市，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上更多考慮的是局部利益、眼前利益，而非全局利益、長遠利益。這必然導致各地產(chǎn)業(yè)同構化，很難形成科學合理的空間布局和比較完備的產(chǎn)業(yè)鏈，不僅影響了產(chǎn)業(yè)結構的調整和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，還帶來了資源浪費、環(huán)境污染等問題。例如，由于行政管理部門之間缺乏協(xié)同性，加上GDP的考核壓力，不少地方簡單地進行產(chǎn)業(yè)結構升級或城市功能提升，結果卻造成了企業(yè)短時間內的二次、三次搬遷，甚至連近10年規(guī)劃建設的新城區(qū)、開發(fā)區(qū)，也因與不斷擴大的城市空間規(guī)劃相矛盾，不得不加入“退二進三”、“騰籠換鳥”的潮流中，其發(fā)展的代價是巨大的。
再次，近年來隨著城鎮(zhèn)化進程加快，重城市規(guī)劃、輕鄉(xiāng)村規(guī)劃成為普遍現(xiàn)象，尤其是在產(chǎn)業(yè)布局上重點突出形象工程、面子工程，也影響著城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)在空間上的對接和融合。在我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中，行政主導特征顯著。依靠行政主導，可以加快城鎮(zhèn)化進程，加速城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展， 這是不爭的事實。但一味地依賴行政主導，忽視市場機制的作用，也容易導致地方領導片面追求表面政績，助長粗放型城鎮(zhèn)發(fā)展和經(jīng)濟增長，使本來應該由產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動的城鎮(zhèn)化，變成行政手段主導下的“土地城鎮(zhèn)化”。我國是人口大國，人均資源占有率很低，無論是城市用地還是農(nóng)村用地都非常寶貴，因而緊湊型的集約化增長方式才是我國城鎮(zhèn)化道路的價值取向。只有在科學的規(guī)劃理念引導下，加快建立起城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展的體制機制，才能在扭轉城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展局面的同時，從根本上促進經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，踐諾善待城市和鄉(xiāng)村每一寸土地的“空間責任”。
二
從中國的實際出發(fā)，加快推進我國城鎮(zhèn)化進程，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化，不僅要在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施建設、公共服務一體化等方面實現(xiàn)突破，更要高度重視推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展，徹底打破城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結構，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置，實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，從整體上優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局。世界經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)驗表明，城市和鄉(xiāng)村在工業(yè)化帶動下，只有融合為一個整體，各種資源才能得到更加高效的開發(fā)和利用。從這個意義上看，我國以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合來推動城鄉(xiāng)一體化，有助于在中心城市、新城區(qū)、近郊區(qū)、都市發(fā)展區(qū)以及遠郊區(qū)等不同層級之間形成“坡度”，填平長期以來由二元經(jīng)濟結構造成的城鄉(xiāng)鴻溝，促進城市和農(nóng)村的均衡發(fā)展。
實際上，以產(chǎn)業(yè)融合來推動城鄉(xiāng)一體化，體現(xiàn)了我國在科學發(fā)展觀指導下的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。即把城市和農(nóng)村作為一個整體來規(guī)劃和建設，以工業(yè)化推進城鄉(xiāng)資源和產(chǎn)業(yè)的合理聚集，不斷促進產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級，同時注重區(qū)域協(xié)調和社會公平，確保城鄉(xiāng)居民擁有公平的發(fā)展機會。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路比較，我國實施的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與新型工業(yè)化相適應，在城市圈層之間通過實施產(chǎn)業(yè)集聚和合理分工，徹底打破了局部地域的城鄉(xiāng)界限，從而促進了產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化和區(qū)域發(fā)展價值的最大化。因此，以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合來推動城鄉(xiāng)一體化，其本質內涵就是決不能以犧牲農(nóng)村的發(fā)展來加快城鎮(zhèn)化進程，而是要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，實現(xiàn)高質量的城鎮(zhèn)化。
具體到一個區(qū)域和城市，只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成合理的空間布局，聚合成具有競爭力的產(chǎn)業(yè)鏈，才能促進城市要素資源集聚，實現(xiàn)郊區(qū)、郊縣和鄰近區(qū)域之間的合理分工，逐步消除城鄉(xiāng)之間的界限和發(fā)展落差。從當前各地實踐看，推動城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)一體化下的整體產(chǎn)業(yè)布局的調整和優(yōu)化。可以預見，在科學發(fā)展觀指導下，隨著各地產(chǎn)業(yè)空間布局的不斷調整和優(yōu)化，不僅能減輕經(jīng)濟快速發(fā)展所帶來的生態(tài)環(huán)境問題，還可以通過土地集約利用和產(chǎn)業(yè)轉型升級提高經(jīng)濟收益，加快培育區(qū)域創(chuàng)新體系建設，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的多重效應。這是保持我國經(jīng)濟長期持續(xù)增長的重要動力。
三
近年來，我國城市產(chǎn)業(yè)在空間布局上正在由集聚轉向擴散，多數(shù)大中城市具備了輻射帶動周邊大區(qū)域發(fā)展的內在動力，這使得郊區(qū)、郊縣的土地和生態(tài)價值突顯，城區(qū)、郊區(qū)、農(nóng)村的區(qū)位價值落差日漸縮小。我們要在準確把握市場與政府關系的基礎上，牢固樹立中國特色城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略理念，切實建立起城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展的體制機制，走出一條符合科學發(fā)展觀要求的城鄉(xiāng)一體化道路。
一是準確把握我國城鎮(zhèn)化的階段性特點，著力突破城鄉(xiāng)之間存在的戶籍等制度性界限，促進城鄉(xiāng)要素資源優(yōu)化配置。回顧我國30多年來的城鎮(zhèn)化道路，城市的空間擴展是單向的、粗放的，對農(nóng)村實施的是“侵入”式的“空間并構”。實踐證明，這種發(fā)展方式是不可持續(xù)的。實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，可以通過有效的產(chǎn)業(yè)空間轉移，依據(jù)產(chǎn)業(yè)價值鏈來進行產(chǎn)業(yè)分工和載體建設，走“分散式集中”的路子，不僅可以找到診治“大城市病”、“大城市周邊貧困帶”的藥方，也有助于促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的合理布局。當今世界，以現(xiàn)代交通體系和信息網(wǎng)絡為依托的新產(chǎn)業(yè)體系，可以超越城市本位在大區(qū)域、都市區(qū)或城市群的空間中進行要素整合與資源配置，各類產(chǎn)業(yè)沿著產(chǎn)業(yè)價值鏈就可以互相延展和深化。由此，在產(chǎn)業(yè)空間布局上，大城市要敢于打破產(chǎn)業(yè)發(fā)展先城區(qū)次郊區(qū)再郊縣的老路子，以加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局為目標，根據(jù)生態(tài)承載能力來規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域，提高城鄉(xiāng)要素資源的利用效率。同時，要敢于突破城市本位觀念，在一個較大的區(qū)域空間里，按照不同的城市功能定位和產(chǎn)業(yè)特征，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素資源的低成本集聚與整合，并借助文化認同等地緣優(yōu)勢，合理布局特色產(chǎn)業(yè)，走差異化競爭之路。
二是積極創(chuàng)新農(nóng)村用地制度和市鎮(zhèn)建設體制，充分釋放農(nóng)村土地資源的空間價值，培育城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合的新動力。現(xiàn)階段，我國已進入了城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃和發(fā)展的新階段。從產(chǎn)業(yè)空間布局來說，在一個城市范圍內，以統(tǒng)一的土地規(guī)劃利用為基礎，合理劃分工業(yè)園區(qū)、基本農(nóng)田保護區(qū)、生活區(qū)、商貿(mào)區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等功能區(qū)，使城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展在空間上互相銜接，有利于在集約利用土地的基礎上優(yōu)化環(huán)境，提升區(qū)域的總體競爭力。但由于我國城市與農(nóng)村在土地制度上的差別，農(nóng)村土地轉化為工業(yè)用地和城鎮(zhèn)建設用地后， 往往和失地農(nóng)民的就業(yè)、當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的發(fā)展難以形成有機聯(lián)系。究其原因，主要在于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相互脫節(jié)。而推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)互融發(fā)展，一方面可以通過農(nóng)村土地整理為城鎮(zhèn)建設提供用地保障，滿足現(xiàn)有城市產(chǎn)業(yè)升級和轉移需要；另一方面可以充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的作用，使農(nóng)村的種植養(yǎng)殖基地就地升級為產(chǎn)業(yè)加工區(qū)，打造特色地方農(nóng)產(chǎn)品品牌，形成連接城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新動力。在此基礎上，各地應以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化為目標，積極引導城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)在空間上的持續(xù)重組和合理布局，盡快改變過去農(nóng)村—農(nóng)業(yè)、城市—工業(yè)的單向產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。
